北京渊通律师事务所 周立新

一、引言：新规出台的时代背景与立法初衷

2025年6月30日，最高人民检察院、公安部联合印发《关于依法规范指定居所监视居住适用和监督的规定》（下称《指居新规》），意在根治长期以来指定居所监视居住制度异化滥用的司法顽疾；其中第七条是整份文件的核心规制条款，确立刚性底线规则：公安机关应当依法确定案件管辖；犯罪嫌疑人在犯罪地已具备固定住处的，严禁以适用指定居所监视居住为目的，人为指定异地公安机关管辖案件。

法律条文若无配套执行保障与责任约束，便形同空文；若一线司法机关可以随意规避、曲解现行有效规范，将法定约束视作办案阻碍，不仅折损立法权威，更会消解公众对整体刑事法治的信赖。法律人权保障价值的实现，依托清晰、无歧义的规则设计；倘若条文语义模糊、弹性空间过大，极易为公权力恣意裁量留下缺口。当本应约束侦查权的刑事规范沦为办案机关随意取舍的工具，势必酿成系统性法治风险。

刑事强制措施的制度内核，是通过适度限制人身自由保障侦查顺利推进，防范嫌疑人脱逃、毁灭伪造证据、妨害证人作证或实施新的犯罪。我国强制措施体系梯度清晰：拘留、逮捕属于完全剥夺人身自由的羁押类措施；常态下非羁押替代手段为取保候审；监视居住仅作补充适用。

刑事司法的核心准则是无罪推定，侦查阶段的犯罪嫌疑人不等同于有罪之人，大量案件最终会作出不诉、无罪或证据不足的处理。由此衍生强制措施适用的底层原则：能不用强制措施则不予适用，能适用轻缓措施绝不采用严苛限制手段，严格恪守比例原则。

2012年《刑事诉讼法》修订增设指定居所监视居住，立法原意是将其定位为逮捕的替代性非羁押措施，仅限定两类法定适用场景：一是嫌疑人无固定住处；二是涉嫌危害国家安全、恐怖活动犯罪，在其固定住处执行监视居住有碍侦查。强制强度介于取保候审与拘留、逮捕之间。制度设立之初，学界即预判该措施存在被泛化适用的风险。十余年间，因全国统一、细化、刚性的执法细则长期缺位，基层侦查机关自由裁量边界模糊，制度适用乱象持续发酵：多地借助异地指定管辖、跨区域办案，刻意制造“办案辖区无固定住处”的形式要件，突破刑诉法划定的适用边界；大量本可取保候审的嫌疑人被一律适用指定居所监视居住，出现强制措施适用轻重倒置的反常现象。

权力失序直接引发多起侵害公民人身权利的恶性案件，滋生冤错案件，两起典型案例极具警示意义：

（一）河北暴钦瑞案：异地指居搭配刑讯取证，致嫌疑人非正常死亡

2022年，石家庄警方以涉嫌寻衅滋事罪对暴钦瑞等人异地适用指定居所监视居住，将普通宾馆改造为封闭隔离的指居场所。执行期间，办案人员采取固定束缚体位、电击、持续体罚等非法手段获取供述，当事人在被监视居住第13日非正常死亡，司法鉴定明确死亡后果与长期体罚、人身限制存在直接因果关系。该案11名警务人员最终因刑讯逼供罪、故意伤害罪被追究刑事责任。

该案暴露出四类普遍性执法漏洞：

其一，指定居所脱离看守所标准化监管体系，同步录音录像、饮食休息保障等法定制度流于形式；

其二，依托指居场所完全封闭、外部难以介入的环境，刻意规避看守所讯问规范，实施非法取证；

其三，指居执行阶段缺乏常态化、实质性外部监督，当事人人身受损后难以即时寻求权利救济；

其四，非法获取供述直接作为提请批捕、指控犯罪的核心证据，彻底架空非法证据排除规则。

（二）内蒙古邢燕军案：不批捕后规避取保，跨省异地指居酿成死亡后果

当事人邢燕军系北京网络游戏企业经营者，户籍、长期居所均在北京。内蒙古呼伦贝尔公安机关跨省赴京抓捕，以涉嫌开设赌场罪予以刑事拘留；拘留期限届满后，检察机关依法作出不批准逮捕决定。依据刑事诉讼程序规则，此时应当变更适用取保候审这一轻缓强制措施。但办案机关刻意规避取保候审，将嫌疑人跨省押解至内蒙古辖区，直接适用指定居所监视居住。

本案核心违法点清晰：嫌疑人长期在北京生活定居，在内蒙古办案地无任何居住基础，侦查机关纯粹依靠跨省指定管辖，人为创设“管辖区域无固定住处”的形式要件，刻意扩张指定居所监视居住适用范围，完全背离该制度作为例外补充措施的立法初衷。后续邢燕军在临时改造的隔离居所内非正常死亡，经后续审查，该案无犯罪事实，公安机关最终全案撤案。

司法实践中此类乱象屡见不鲜，不少当事人当庭陈述：从指定居所转入看守所，如同脱离地狱、重获基本保障。最高检陆续发布指导性案例揭示执法漏洞，法学界、律师群体持续呼吁规范指居适用，该措施一度成为滋生冤错案件的标志性制度，学界与实务界普遍建议在新一轮刑诉法修订中彻底删除指定居所监视居住制度。在此多重背景下，《指居新规》应运而生，旨在统一全国执法尺度、系统性整治滥用乱象、强化检察机关全流程法律监督。

但新规落地一年有余，多地基层公安、检察机关未能秉持立法本意理解与严格执行规范，核心条款被选择性架空、变通曲解，新规面临沦为一纸空文的现实困境。为激活新规制度价值、防范冤错案件，多名执业律师联合向最高人民检察院、公安部提交《关于指定居所监视居住律师会见地点、新增固定住处认定法律适用问题的法律意见函》，请求主管机关对两项实操争议作出清晰、无弹性的权威解释。分歧根源并非法律从业者对条文理解存在偏差，而是新规部分条款表述原则化、刚性约束不足，为公权力机关选择性、恶意解读规范预留空间。本次函件聚焦两类普通刑事案件（排除危害国家安全、恐怖活动犯罪）核心争议：

第一，辩护律师会见被采取指定居所监视居住的当事人，会见场所应当为案涉指定居所内部；
第二，指定居所监视居住决定作出后，若当事人近亲属在办案地县域范围内租赁合法住房，且当事人可单独或共同居住的，公安机关应当立即变更强制措施，转为在自有/租赁住处执行普通监视居住。

二、新规核心第七条的规范失灵：异地指定管辖规避禁止性规则

《指居新规》第七条是整份文件的规制根基，设立明确禁止性规范：公安机关应当依法确定管辖；嫌疑人在犯罪地具备固定住处的，禁止为适用指定居所监视居住而指定异地公安机关管辖。但该条文表述偏于原则，缺乏配套细化执行细则，实践中极易被侦查机关置之不理。

依据《公安机关办理刑事案件程序规定》，上级公安机关可基于“特殊情况”指定下级公安机关管辖案件，该弹性表述成为部分上级公安滥用指定管辖权、刻意将案件分流至嫌疑人无固定住处辖区的法定借口。更具规避性的操作模式为：市级公安机关组建专案组主导案件办理，通过指定管辖将案件下放至当事人无固定住处的县级公安机关，对外以县级公安名义立案、采取指定居所监视居住，以此掩盖刻意规避法定适用条件的真实目的。

笔者正在办理的案件即存在典型违规操作：案件本由犯罪行为地、嫌疑人常住地G市B区公安分局立案，实际由市局1XX5专案组全权侦办。当事人前期经拘留、逮捕羁押近六个月，案件始终无法达到移送审查起诉标准；羁押期限届满释放后，依据《刑事诉讼法》第九十八条，侦查机关仅能采取取保候审或在当事人固定住处执行监视居住。但当事人自B区分局释放当日，即G市公安局指定X县公安局管辖，办案机关以当事人在X县无固定住处为由，对五名嫌疑人统一适用指定居所监视居住。该操作完全契合第七条明令禁止的情形——为达成适用指定居所监视居住的目的，人为指定异地公安机关管辖。

侦查机关在长达六个月羁押期限内未能完成取证、达到起诉标准，羁押期满后不依法适用轻缓强制措施，反而借助异地指定管辖启动指定居所监视居住，其核心目的显而易见：通过封闭化的指居环境突破取证瓶颈，获取有罪供述。

三、两大实操核心争议的法理辨析

（一）争议一：指居决定作出后，家属在办案地新租赁住房，是否应当变更强制措施为普通监视居住

X县公安、检察机关抗辩意见：指定居所监视居住决定作出在先，家属后续在X县租赁住房属于刻意规避法律，不应认定为法定“固定住处”，无需变更强制措施。

笔者持相反法理观点，分层论证如下：

1. 从制度定位看，指定居所监视居住并非独立羁押手段，仅因当事人欠缺固定住处这一客观事实，设立的补充性、替代性执行模式。《指居新规》第六条明确界定固定住处范围，包含本人或共同居住近亲属自有、合法租赁的住房，条文未设置“租房行为需形成于指居决定前”的时间限制。指定居所监视居住仅在作出决定时具备合法性基础，一旦适用前提灭失，该临时性补充措施应当让位于常态的住处监视居住。若将事后租房行为定性为“钻法律空子”，属于对法条的限缩曲解，违背立法本意。
2. 从公权力行使基础看，侦查机关适用指定居所监视居住的职权，完全依附于“无固定住处”这一法定客观要件。权力行使的正当性依托基础事实存在，基础事实发生不可逆改变后，继续维持严苛强制措施丧失规范依据。《指居新规》第五条第一款划定普通刑事案件适用指居的核心门槛即“无固定住处”，只要当事人在办案辖区具备合法可居住住房，即绝对丧失指居适用条件。家属在县域内租赁符合正常生活标准的房屋，客观上消除了“无固定住处”的法定前提，持续适用指定居所监视居住失去全部正当性。
3. 从刑事法比例原则审视，强制措施适用必须遵循最小侵害原则：以最轻限度限制人身自由的手段即可保障诉讼顺利进行的，不得采取更为严苛的约束措施。当事人已具备本地居住条件，住处监视居住完全能够实现防止脱逃、妨害侦查的制度目的，继续适用封闭化的指定居所监视居住，明显违反比例原则，构成过度限制人身自由。

（二）争议二：辩护律师能否进入指定居所内部会见当事人，办案机关仅允许在执法办案中心会见是否合法

息烽公安、检察机关抗辩意见：现行法律未明确规定律师可在指定居所会见，且指居场所不具备会见配套条件，故统一安排至执法办案管理中心会见。

笔者依据《指居新规》第十九条作出体系化、反向逻辑论证，证实律师有权进入指定居所开展会见：

1. 条文逻辑结构拆解
《指居新规》第十九条规定：除依法保护辩护律师会见权和被监视居住人隐私权外，执行部门应当对被监视居住人在指定居所内的全部活动、临时带出居所期间的活动实施全程录音录像。
本条采用“一般规则+法定例外”的立法范式：一般规则为指定居所内所有活动、外出活动全程无间断录音录像；法定例外仅两类，一是辩护律师会见行为，二是当事人隐私保护场景，该两类情形免除同步录音录像义务。

反向推导立法逻辑：倘若立法不认可律师进入指定居所会见嫌疑人，完全无必要单独设置“律师会见豁免录音录像”的例外条款。立法专门将律师会见排除在全程监控范围之外，预设前提即是律师可进入指定居所开展会见；唯有会见行为发生于指居场所内部，才需要单独设置特殊权利保护规则。
2. 规范体系佐证
第十九条通过排除式立法，反向印证立法机关已预设辩护律师在指定居所内会见嫌疑人，进而配套设置会见不录像的权利保障规则；结合《刑事诉讼法》第三十九条辩护律师会见权基础条款、新规会见专项规则，形成完整法律适用链条，足以支撑律师在指居场所内会见当事人的诉求。

若办案机关声称指定居所不具备会见基础条件，只能反向证明该指居场所本身不符合法定标准，属于违规设立的执行地点。此外，检察机关办案人员可直接进入指定居所讯问、会见当事人，仅限制辩护律师入场，形成控辩双方诉讼权利不对等，违背控辩平等的刑事诉讼基本原则。

四、规范失灵的深层根源：新规缺乏责任制裁与权利救济机制

前述会见地点、新增租赁住房认定两项争议，直接关系当事人人身自由保障、完整诉讼权利行使，也决定辩护律师执业权利能否充分落地，更关乎指定居所监视居住这一例外措施能否随客观条件变化及时调整。该类核心事项不应交由个别司法人员随意裁量、主观解读，亟需最高检、公安部出台清晰、无弹性的统一解释，确立两项刚性规则：
第一，指定居所监视居住作出后，当事人近亲属在办案地县域内租赁合法住房可供居住的，侦查机关必须立即变更强制措施为住处监视居住；
第二，辩护律师会见被采取指定居所监视居住的当事人，法定会见场所为案涉指定居所内部。

唯有统一落实上述两项规则，《指居新规》第七条禁止异地管辖规避指居适用的核心条款才能真正落地，从制度层面遏制侦查机关滥用指定居所监视居住、维护刑事司法公正。

《指居新规》同时设置多项配套约束机制：指定居所需保障当事人基本生活条件；执行人员仅限正式民警与辅警；检察机关每周开展现场巡查；当事人申请约见检察官的，检察人员需24小时内到场履职。若上述条款能够全面落地，本可构建完整的监督闭环。但实务中公安、检察机关普遍难以落实配套规范，究其本质，一旦严格遵循全部约束标准，指定居所监视居住的办案优势将大幅消解，实践中办案机关天然存在规避适用规范的动力。

新规落地即出现大面积规避适用，核心症结在于制度设计存在先天短板：针对公安机关违法指定管辖、违规适用指定居所监视居住，以及检察机关怠于履行法律监督职责的行为，《指居新规》及配套刑事规范均未设置对应的惩戒、追责条款。无责任约束的法律规范如同无齿之虎，难以形成有效震慑；同时，权利受侵害的当事人、辩护律师缺乏清晰、可操作的救济渠道，公权力违规行为无法被及时纠正，程序违法后果难以消除。

五、结语：《指居新规》的两种发展走向

《指居新规》实施仅一年有余，便凸显规范空转、落地失灵的困境，其未来仅有两条可行路径：

其一，对新规进行系统性大修，补充细化执行细则、增设公权力违法惩戒机制、搭建当事人与律师权利救济通道，完善全链条监督约束体系，补齐制度短板；

其二，待新一轮《刑事诉讼法》修订时，彻底删除指定居所监视居住制度，从立法层面根除该措施被滥用的制度空间，使其退出刑事强制措施体系，成为法治发展进程中的阶段性立法产物。

2026年8月1日订稿